关于完善多元化纠纷解决机制的调研报告

井研县人民法院  杨静  徐小容

2009年以来,井研县建立矛盾纠纷多元化解机制,县法院延伸审判职能,积极参与大调解工作,通过诉调衔接、司法调解化解了大量复杂、疑难纠纷。2012年，井研县法院出台了《关于在人民法庭建立“大沟通、大调解、大攻坚”工作机制的意见》（以下简称“三大”机制），加强人民法庭与基层组织协力沟通、化解群众纠纷工作。随着经济体制改革的转型升级和社会体制改革的不断深化，社会矛盾纠纷呈现多元化、复杂化、数量多等趋势。为进一步完善矛盾纠纷多元化解机制，县法院对近年来矛盾纠纷多元化解机制的运行情况进行了调研,分析其中存在的问题并提出意见建议。

一．井研县法院多元化纠纷解决机制运行现状

（一）构建“三大机制”。井研县属于农业大县，2012年，井研县法院针对本县矛盾纠纷多发于农村基层的特点，积极探索,创新工作方法，制定出台《关于在人民法庭建立“大沟通、大调解、大攻坚”工作机制的意见》，构建起人民法庭服务群众的“大沟通、大调解、大攻坚”机制，取得了民商事案件调解率大大提高、传统民事案件受案数同比下降、部分乡（镇）诉讼案件低于5件、无新增涉诉信访案件的良好效果。

（二）加强基层治理。抓沟通,主动为民服务。建立了基层调解人员联络网，覆盖到乡镇四职干部（村支书、村主任、村文书、纪检组长）和辖区医院、企业、学校。印发4000多张“人民法官联系卡”至全县27个乡(镇), 200多个村(社区)和2400多个组。将全县各个乡镇、村（社区）和组干部的联络方式制成《井研县法院人民法庭工作网络图》，方便办案联络。建立信息通报制度。人民法庭定期将审判辖区内的诉讼情况编发成《诉讼情况通报》送至乡镇党委书记、镇长、人大代表、司法所参阅，对各辖区存在的可能影响稳定的案件提出化解建议，有效防范群体性涉稳案件发生。抓培训，增强调处能力。5个人民法庭均设置5名法制副校长每年到学校和素质教育基地进行普法讲座；每年利用农村经济工作会，组织基层党镇、村组、司法所三级干部开展法律知识培训；组织村（社区）“四职干部”，对调解程序、调解技巧、调解文书制作进行专题培训；组织人民陪审员集中学习法律知识，开展业务能力提升培训；通过司法局对全县司法助理员进行调解能力培训的机会，将农村常见案件，如婚姻纠纷、交通事故赔偿纠纷法律如何规定、赔偿金额如何计算进行细化培训。

（三）强化“三对接”。人民法庭与乡镇党委共同出台《诉讼调解和人民调解对接工作的实施细则》，建立“诉非衔接”对接工作的备忘录，从工作机制、教育培训、矛盾纠纷化解三方面明确双方的职能职责，细化要求，落实人民调解、诉前调解、诉讼调解三对接工作。

二．机制运行中存在的问题

（一）调解能力有待提高。就井研县法院而言，因人员有限，未设置专业调解法官，多元化纠纷化解机制运行的实际参与者多数是工作在审判执行一线的审判人员和辅助人员，尤其是基层人民法庭。近几年来基层法庭干警呈现年轻化、专业化趋势，但年轻干警人生阅历较浅，调解方法、调解技巧和矛盾纠纷化解能力还有待进一步提高。

（二）对接机制不完善。根据井研县“大调解”工作机制的设置，对需联动调解的重大、疑难矛盾纠纷，由县矛盾纠纷“大调解”中心牵头，联合相关成员单位进行调解。县法院按照“大调解”中心的安排，或应相关行政部门的邀请，参与诉前矛盾纠纷化解。但上述制度在实际操作中并不顺畅，一是由于与辖区调解组织之间对彼此的工作机制、性质、人员等不熟悉，容易出现“找人难，沟通难”的情形。二是全县的调解员变动情况比较普遍，不利于及时联络。三是在大调解中心牵头化解的纠纷中，法官充分参与到调解过程中的情况较少，诉前纠纷化解力度还有待进一步提高。四是调解协议不够规范，矛盾纠纷转移至法院处理时，因无书面协议或协议不规范，法院需要耗费较多时间精力重新查明案件事实。

（三）激励机制不足。按照大调解工作要求，县财政对调解工作实行个案补贴，从纠纷的难易程度判断，每件纠纷补贴20-100元不等，特别重大的纠纷补贴200—500元。法院在参与人民调解、诉前调解中需要投入较多的精力甚至物力、财力，激励机制不充分很难调动法官参与大调解工作的积极性。

（四）委托调解、邀请调解人员积极性不高。对外而言，法院在委托调解或邀请调解中，未设置专项经费为参与委托调解或邀请调解的人员给予调解补贴。法院出面委托或邀请调解员参与纠纷调解的，均是“无偿”。因此，在经费保障上缺乏更科学全面的互通机制，寻求调解组织的协作、支持只能打“人情牌”，必然无法更好、更长效地调动广大调解员的积极性，不利于矛盾纠纷多元化解机制的长效运行。

（五）矛盾纠纷的诉前分流机制不完善。随着立案登记制改革的推进，大量矛盾纠纷涌入法院。立案登记制度从保护当事人实体权利的角度出发，有效地解决了公民“告状难”问题。但并不是所有的民事诉讼纠纷都必然导致诉讼解决，法院裁判是实现社会正义的最后一道防线，不是唯一途径。有些群体化纠纷通过法院判决不如诉前化解更有利于实现法律效果和社会效果的统一。目前多数法院未在导诉阶段建立起更科学有效的矛盾纠纷分流机制，既要依法保护当事人的诉权，又要缓解案件急剧增加给法院带来的案多人少矛盾，是当前面对的突出问题。

（六）人民调解员进驻法庭难落实。目前，基层人民法庭均设置了调解工作室，但因各种原因，人民调解员进驻法庭的初衷未能落实，人民调解员第一时间参与纠纷调解的功能未能得到充分发挥。

三、对策及建议

（一）加强诉前纠纷化解

可采取增加法院编制或落实人民调解员驻庭办公的方式，落实专人负责诉非衔接工作。在诉讼服务中心配备导诉员和专业调解法官，专门负责诉前指导、诉前调解、诉调对接工作。在这个阶段，诉讼服务中心应当做好法律释明工作，阐明诉前调解的优势，为当事人提供可供选择的特邀调解组织或特邀调解员参与纠纷调解。对不能调解而进入诉讼程序的案件，可以通过繁简分流、速裁、督促程序等方式快速化解。

（二）加强沟通，完善衔接机制

1.加强与调解组织及本区域调解人员的沟通联络。法院应了解各级调解组织的机构设置、基本工作机制、人员信息，尤其是人民法庭，要熟悉各自所辖乡、镇的人民调解委员会具体成员情况，建立特邀调解组织及人员名册，在换届、人员变动时及时更新联络信息。

2.法院人员受调解组织邀请参加处理矛盾纠纷时，要积极通过提出法律意见、个案指导、联合调解等具体形式指导司法所、调解委员会、村组干部妥善化解，进而形成良性互动，以求在法院开展委托调解、邀请调解时，得到地方调解组织更充分的支持。

3.依托具体纠纷处理以外的途径，与相关调解组织建立相对固定的对接关系。如通过联席会议、专项活动、座谈会、典型纠纷讨论、业务培训等形式，加强与相关调解组织的工作对接。可与司法局、妇联、仲裁委员会等有关部门单位，采取联合发文方式，建立诉调对接工作机制。

（三）加大宣传力度，引导树立多元化纠纷解决理念

除在机制上赋予当事人在纠纷解决方面更广泛的程序选择权外，还应引导群众克服过分依赖诉讼解决纠纷的观念，在全社会倡导民主价值、平等精神、诚信观念，进一步倡导先进的法律文化，对多元化纠纷解决机制的优势和效果加强宣传，在群众中普及多元化纠纷化解观念，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念，推广使用调解等非诉讼纠纷解决方式解决民事纠纷，让自治的观念以及对和谐的追求深入人心，为构建非诉讼纠纷解决机制提供诚信和谐的社会基础。

（四）充分发挥人民陪审员的作用

井研法院2015年超额完成了人民陪审员倍增计划，陪审员的选择吸收了不同行业、性别、年龄、民族的人员，其中较多陪审员本身也是所在乡、镇的村组干部、人民调解员，且具有调解工作经验及一定威望的人士，其纠纷化解能力较强，参与调解的案件调解率高。充分发挥人民陪审员的自身优势参与案件的调解，能大大提高办案效率。

（五）完善激励机制

一是增加多元纠纷化解经费投入，适当提高“大调解”工作个案补贴标准，以增加大调解工作人员的工作积极性。二是人民法院邀请调解、委托调解的的案件，参照“大调解”机制个案补贴原则，设置“大调解”工作专项经费或从陪审预算经费中予以解决。同时注重考核监督，实现考核制度与激励机制并行，促进调解人员尽职尽责参与纠纷化解，进一步提高多元化纠纷解决机制的效果。

（六） 探索和推行“互联网+矛盾纠纷多元化解机制”

随着互联网和电子商务的飞速发展，人们的工作生活与电子网络密不可分，网络和信息化在为人民们生活提供高效便捷低廉服务的同时，也由此产生了新的纠纷和纠纷解决机制。人民法院在互联网+时代，充分利用信息化基础，实现网络在线调解、电子调解，并将互联网上进行的“虚拟调解”及时转化为具有执行力的“调解协议”，是“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”的发展方向，有利于推动矛盾纠纷多元化解机制主动适用“互联网+”时代的要求，促进该机制的不断发展和完善。