—基于L市J县乡镇行政区划调整的思考

四川省乐山市井研县人民法院   谈力旗

内容摘要：

      新的历史时期下，中国社会尤其是中国乡土社会经历了长足的发展，人民法庭根据乡村社会发展之需要，提供了符合自身特点的司法支持，作为“排头兵”参与了乡村治理。本文以L市J县乡镇行政区划调整为依托，在乡镇行政区划调整后的乡村振兴战略背景下，分析基层人民法庭在农村社会治理方面仍面临的困境与挑战并对基层人民法庭服务农村社会治理提出建议。笔者认为，基层人民法庭服务农村社会治理仍要从审判职能出发，以强人手、化纠纷、解需求三方面打造基层社会治理新格局：一是要保障人民法庭的人员配备，打造社会治理良好基础；二是要深入推进诉源治理，完善矛盾纠纷解决机制；三是要拓展司法为民的宽度，满足多元化司法需求。

全文共5546字

关键词：行政区划调整、人民法庭、社会治理、乡村振兴

以下正文：

      1954年人民法院组织法规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况，可以设立若干人民法庭。”其设置的目的和初衷是“两便”原则。人民法庭在保证法律正确实施、维护社会和谐稳定等方面发挥了不可替代的积极作用。 ₍₁₎人民法庭作为最基础的司法单位，立足乡村、服务基层，在如今乡镇行政区划调整推动当地区域经济发展活力与动力、推动各区域共同繁荣发展的重大意义下，乡镇人民法庭如何积极参与社会治理、有力护航“乡村振兴战略”是必须直面的时代考题和实践课题。L市J县地处四川盆地西南部，县域面积840平方公里，乡镇行政区划调整后辖14镇1街道、231村（社区），户籍总人口39万，是全国的产粮大县、生猪调出大县,L市J县人民法院共设有YC法庭、DL法庭、MT法庭、ZY法庭、ZP法庭5个人民法庭。本文即以L市J县为依托以期探讨人民法庭职能的实现如何与乡村的发展、振兴相辅相成，使乡村治理形成良好的内在运行机理。

一、 L市J县乡镇行政区划调整前后人民法庭的现状

（一）L市J县乡镇行政区划调整一定程度影响了人民法庭的审判辖区

L市J县人民法院5个法庭以乡（镇、街道）划分不同的审判辖区。由于乡镇行政区划的调整，整体上各个法庭的审判辖区数量均呈现下降趋势。审判辖区的变化亦引起相应法庭审判辖区范围大小的变化，法庭审判辖区范围可能会在原来的基础上予以增加或者减少，如ZP法庭原辖区内的A乡与YC法庭原辖区内的B乡撤销后，设立为B镇，目前该镇为YC法庭审判辖区，此时ZP法庭审判辖区范围减小，而YC法庭审判辖区范围增加。当然也存在行政区划调整时某乡（镇） 划归该法庭同一审判辖区下的某镇管辖，由此尽管审判辖区数量有变化但审判辖区范围大小无变化，如MT法庭、ZY法庭。

      （表1：乡镇行政区划调整前后L市J县5个人民法庭的审判辖区对比）

（二）L市J县乡镇行政区划调整一定程度提高了人民法庭办事办公效率

人民法庭必不可少的就是要与辖区乡镇党委政府形成信息互通，共同推进社会治理，由此L市J县人民法庭创设走访辖区乡镇党委政府并送达法庭信息通报的制度，各个法庭的审判辖区数量即是需要走访的乡镇党委政府数量。乡镇行政区划调整后各个法庭的审判辖区数量均表现出减少的特点即表明走访的乡镇党委政府的数量变少，由此最直接的优势就是节省了时间。最为比较明显的就是ZP法庭，若以法庭办公室为圆心，在乡镇行政区划调整前ZP法庭辖区范围的乡镇整体大概可以划分为三个不同的方向，最近的镇政府距离法庭0.3公里，最远的乡政府距离法庭14公里，若要走访辖区下全部的乡镇党委政府，在保证同一出行方向的乡镇党委政府相应的负责人均在办公区办公的前提下，在考虑节省时间与距离的基础上至少要分三次走访，假设在每个政府办公区耗时30分钟，那么一次走访来回基本上会花费半天的时间，走访全部的乡镇党委政府则至少需要一天半，而乡镇行政区划调整后的ZP法庭只需要走访2个镇党委政府，即使分布在两个不同的方向，若在每个政府办公区耗时30分钟，2小时左右即可完成全部走访。

（三）L市J县乡镇行政区划调整未改变人民法庭的队伍配置

L市J县人民法院的人民法庭现目前YC法庭为城区法庭设有2名员额法官，其他4个法庭为乡镇法庭均各设1名员额法官；1个法庭设有书记员，4个法庭均无单独设有书记员，书记员工作往往由法官助理兼任处理；2个法庭配备专门法警，3个法庭外聘保安进行来访登记、安保等工作。综合来看，只有ZY法庭相对其他法庭来说具有“一审一书一助一法警”较为标准的人员配备。近几年来，5个人民法庭均呈现出队伍人员配置较弱的特点，即使乡镇行政区划的调整，5个人民法庭的人员数量及设置目前并未有明显改变。

（表2：L市J县 5个人民法庭的距离及人员情况）

（四）L市J县乡镇行政区划调整对人民法庭的收案数量影响暂不明显

    L市J县人民法院根据乡镇行政区划的调整对法庭审判辖区进行了一定的调整，2021年1月1日起即施行了新的分案规则。MT法庭和ZY法庭的审判辖区范围保持与乡镇行政区划调整前一致，YC法庭的审判辖区范围有一定的增加，DL法庭和ZP法庭的审判辖区范围为减少，减少了辖区范围的DL法庭、ZP法庭和辖区范围不变的ZY法庭均表现为近三年的收案数量浮动并不大，而YC法庭与MT法庭虽然近三年的收案数量表现出有一定的浮动，但浮动的原因均系当年收案了有一定数量的批案，综合来看，增、减的审判辖区范围对相应法庭的收案影响尚未有显现。

（表3：乡镇行政区划调整前后L市J县5个人民法庭的收案情况）

二、乡镇行政区划调整后基层人民法庭的挑战与困境

由于时间尚短，从现状分析来看， L市J县人民法院5个人民法庭受L市J县乡镇行政区划的调整的影响整体体现出有利的特征，随着时间的推长，乡镇行政区划的调整的影响必然会更加明显，人民法庭如何顺应此机遇，发挥好人民法庭自身的审判职能作用，回应乡村社会人民群众多元化的利益诉求，践行司法为民，创新社会治理，为实施乡村振兴战略提供更好的社会环境方面仍面临着较大的挑战。

（一）如何平衡人员薄弱与工作业务的冲突。有些地区的乡镇人民法庭在人员保障方面相对充分，但尤其在部分县城法院的法庭人员薄弱现象十分明显，很多法庭表现为“二人庭”“三人庭”，L市J县人民法庭即也存在此现象。一方面，法庭人员既有案件开庭审理、调解、送达、调查等办案需要，还有如开会、扶贫等其他非办案工作安排，人员的薄弱必然导致在其他方面如经常开展法制宣传、开展巡回法庭等有所弱化；另一方面，尤其对于人员薄弱而距离院本部较远的乡镇法庭来说，若在处理当事人双方争议冲突较大的案件，法官往往会在基于保障当事人权益、防范可能存在的风险的基础上选择在院本部稳妥进行接待、调解或者开庭，或者在办公需要外出时导致法庭极易“空置”，不利于满足群众的司法需求。此时，如何在人员薄弱的困境下更好提高审判质效又能兼顾社会治理仍值得思考。

（二）如何实现矛盾纠纷及时、高效、源头化解。人民法庭处在化解矛盾纠纷第一线，在有当事人诉至人民法庭时，对符合立案条件的案件予以受理，最终处理结果可能是裁定、可能是调解、也可能是判决，无论何种结案方式，不能从源头化解纠纷，都可能再次引发新的矛盾，由此法庭的案件数量必然不会有所降低，案件在一定程度上也不能得以分流；而对于未进入诉讼的矛盾纠纷，刚开始可能是小问题，如果不能做到矛盾纠纷“苗头性”问题早预防、早发现、早“治疗”最终必然引发大矛盾。此时，如何做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”避免纠纷的扩大及衍生，真正体现社会治理的效果仍需值得思考。

（三）如何司法护航服务乡村振兴。乡村振兴战略涵盖产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等多方面，法治既是关键的助推力量，又是重要的衡量指标。 ₍₂₎行政区划调整后，又正处于乡村振兴的背景下，人民法庭尤其是乡镇人民法庭如何创新司法服务，如何构建乡村法治文化、提升村民法治思维、培育法治村民、奠定乡村长治久安的基础，如何与乡村经济发展实现有效衔接，助力打造共建共治共享的基层社会治理新格局仍值得思考。

三、基层人民法庭参与农村社会治理的建议

（一）保障人民法庭的人员配备，打造社会治理良好基础。

1.增加法庭人员数量。

要酌量增加单位编制数量，在单位编制数量不能增加的情况下，重点增加聘用制书记员、聘用法警的数量，根据各个法庭的实际情况，合理分配人员数量，至少确保每个法庭配备一名书记员、一名法警、一保安，至少具备有“一法庭一法警一保安”“一审一书一助”较为标准的人员构成，并且能在长期保持一定的稳定性。

2.丰富团队人员内涵。

科学界定法官、法官助理、书记员的职能定位及相互关系，将法官从非裁判性工作中解脱出来，由书记员在法官的指导下负责庭审记录、整理扫描归档卷宗等事务性工作，法官助理在法官的指导下负责协助法官审查诉讼材料、庭前质证、调解、法律文书起草等业务性工作。同时，法警主要负责安检、庭审秩序维护、送达等工作，保安协助法警并在法警因公外出等时负责进行群众来访登记、安检等工作，由此使得人民法庭的审判团队集中审判力量形成优势互补、安保团队互相帮助有效配合，为人民法庭提升审判质效、服务基层治理奠定基础的人员条件。

（二）深入推进诉源治理，完善矛盾纠纷解决机制。

1.打造多元解纷专项队伍。

由人民法庭、派出所、辖区内各党委政府共同牵头，组建以乡镇辖区范围内的司法所司法员、辖区派出所民警、镇村（社区）干部、辖区贤德之士共同构成的诉前纠纷化解队伍，在各镇政府办公区设“人民调解委员会工作室”，各村（居）委会设分室；组建由员额法官、法官助理、人民陪审员、司法所司法员代表、镇村（社区）干部代表共同构成的诉讼调解专项队伍，在人民法庭设立“庭‘室’联合调解室”；组建以法官助理、书记员、镇村（社区）干部共同构成的纠纷回访队伍，在人民法庭办公室设立“纠纷回访室”，在各村（居）委会设立分室。

2.推动矛盾纠纷一站式化解。

实行诉前先调、诉中联调、回访的一站式程序。对未进入诉讼的纠纷，由人民调解委员会工作室牵头实行诉前先调，对诉至人民法庭但经审查符合立案条件、矛盾源头发生在当地等具有调解基础且经当事人同意的，由人民法庭委派人民调解委员会工作室实行诉前先调，若纠纷化解则在一定期限内进行回访程序；若纠纷未得以化解，对诉至人民法庭符合立案条件的案件即转入诉讼程序，进行诉中庭“室”联调，若调解不成及时判决，该案结案生效后则在一定期限内进入回访程序，真正实现案结事了，推动以讼止争至无讼、少讼。

3.规范矛盾纠纷化解程序。

由人民法庭、派出所、辖区党委政府共同牵头制定矛盾纠纷多元化解程序相应制度。诉前调解时，由人民调解委员会工作室根据地域情况轮流选派牵头人进行调解，如矛盾源头产生辖区内一村（社区），则选派该镇村（社区）干部、该镇司法员、该村所属镇辖区内的人民陪审员牵头组织该村村（居）民委员会调解；若矛盾产生于辖区内两村（社区），则由两村（社区）的调解员、两村（社区）所属镇的司法员、两村（社区）所属镇辖区内的人民陪审员牵头两村（社区）村（居）民委员会组织矛盾双方进行调解，若矛盾产生于辖区内多村（社区），则以此类推；诉中调解时，由庭“室”联合调解室根据当事人所属辖区轮流选派该辖区调解人员参与；诉后回访时，由法官助理、书记员与镇村（社区）干部回访督促未按照调解协议或者生效的法律文书中按时履行义务的当事人按时履行并排查双方有无新的纠纷矛盾隐患等。

4.激发解纷队伍工作热情。

增加年终乡镇考核项目，将各镇诉源治理实效作为当地年终考核指标之一，人民法庭对辖区内党委政府诉源治理考核认定具有一定的打分权，并由人民法院与党委政府、人民法庭与辖区党委政府共建共创诉源治理激励机制，对诉源治理产生实效的乡镇、对矛盾纠纷化解表现优异的调解队伍和个人予以一定标准的奖励，进一步凝聚众心、鼓舞斗志，推动诉源治理持续开展、推动解纷队伍建设健康长远规范发展。

（三）拓展司法为民的宽度，满足多元化司法需求。

1.完善审判工作机制。

要坚持司法为民，持续深化司法领域“最多跑一次”改革，始终将“我为群众办实事”贯穿工作始终，推动诉讼服务实质化运行，为农村当事诉讼提供便利，健全当场立案、网上立案、邮寄立案、跨域立案等多方面立案新途径，创新多样送达方式与办案方式，巧用电子送达、网上办案、远程开庭、网上调解等信息化办案手段，有效实现常态化案件简案速裁、繁案精审。

2.不断深化巡回法庭。

深入基层，在非法庭驻地所在的镇（街道）设立巡回审判点，积极推行巡回办案、就地开庭制度，尤其选取具有教育、普法、与群众贴身相关的典型的的案件，如相邻、土地、赡养、继承、交通事故等案件，将法庭安在村（居）委会、将法庭设在群众家门口、将法庭开到案发地，有效避免当事人诉累，并同时组织当地群众进行旁听，通过以案释法努力让群众在每一起案件中感受到公平正义也感受到司法的关怀和温暖，加强民众对审判活动的监督，拉近法官与群众的距离，树立司法公信力。

3.持续深化“送法下乡”。

积极探索创新“送法下乡”的形式和内容，让群众学法、懂法，引导群众守法、用法，会用法律规范自己行为、维护自身合法权益。在形式上，宜采取村民喜闻乐见、易于接受的形式开展法律宣传，除在法律讲座、发放法律宣传手册外，有条件的还可在村（社区）设立“法庭法律服务店”，充分利用村（居）委会广播站、在村（居）委会宣传栏张贴典型案例，开展模拟法庭等多种形式进行普法；内容上，应结合乡村实际情况，将法律宣传同村民的生产生活有机融合，充分选择与乡村群众生活紧密相联，增强对法治理念的认同和实践，比如将购买机动车保险的意义宣传到位，以此避免机动车交通事故中因官司返贫的情况等。

   4.护航乡村经济发展。

关注了解辖区乡镇企业、乡村经济状况，不定期到辖区所涉乡镇企业、商户调研走访，了解其发展的难题，将司法服务同乡村经济发展有效衔接，重点关注对于乡村特色农产品、基本农产品等引发的合同纠纷一类案件，有条件的人民法庭可结合当地实际情况成立相应特色法庭，将普法宣传、风险研判、解纷止争等进行融合，积极开展送法上门，研判化解风险问题并逐步优化拓展，为乡镇产业发展、乡村品牌保护、商户诚信经营、风险稳妥化解等提供强有力的法律支撑。

参考文献：

(1)周迅：《繁简分流改革背景下 城区人民法庭的功能重构》，人民法院报2016年10月12日第005版.

(2)周陈华、仇军：《人民法庭如何服务乡村振兴战略》，人民法院报2018年5月16日第008版.