浅论基层法院民事案件繁简分流机制的构建

--以L市J县法院为样本的分析

论文提要：

面对日益增长的案多人少矛盾，对案件进行繁简分流成为我国司法改革的必势，各基层法院也顺势而为，但在基层法院的民事案件繁简分流机制的司法实践中，存在着案件繁简的甄别标准、流转机制、简案简审流程以及简案团队应当如何科学、合理构建的实践问题，针对上述问题，笔者在对样本法院进行分析的基础上，提出基层人民法院民事案件繁简分流机制的系统构建意见，以期对基层法院民事案件繁简分流机制的构建进行有益探索。全文共8398字。

主要创新观点：

在基层法院民事案件繁简分流机制的构建上，笔者就案件繁简的甄别提出“客观甄别+主观再分流”的甄别标准，即根据案件的案由、诉争标的额、案件来源、涉案人数等可直观判别的案件“客观”特征，采取“肯定性条件囊括” +“否定性条件排除”的方式，进行案件的第一次繁简甄别，其后由简案法官依据其主观判断在一定比例内对案件进行二次分流。

 引言：随着我国社会经济的高速发展、法治社会构建的日趋完善，人民法院受案数量呈现出逐年递增的不可逆转之趋势，加之法官员额制改革后法官数量的骤减，案多人少的矛盾成为各级法院在当前司法改革中必须面对的难题之一。面对这一难题，学界、实务界各出建言，对案件进行繁简分流成为公认法宝，于是，繁简分流机制改革成为了我国司改之必势。在此背景下，各基层法院纷纷积极推进民事案件的繁简分流工作，但却在案件繁简的甄别、简案团队的构建、简案程序的简化、繁简案件的流转方面遭遇困境。基于此，本文以L市J县法院为构建样本，提出了基层法院民事案件繁简分流制度的具体构建措施，以期对基层法院民事案件繁简分流机制的构建进行有益探索。

   一、民事案件繁简分流的定义、立法支持及构建样本分析。

（一）繁简分流的定义。

所谓民事案件繁简分流，其基本定义为以案件的简单复杂程度作为划分标准，将民事案件纳入不同程序进行分类审理，其有狭义与广义之分。狭义的繁简分流，专指民事案件适用简易或普通程序，实现民事案件的简案速审、繁案精审。而广义的繁简分流，不仅包括民事案件的适用程序，还包括案件的分流原理、繁简转化的程序衔接、繁简团队的构建以及相关配套的制度保障等各方面内容。目前，司法实践中均从广义方面来理解及开展民事案件繁简工作的。

（二）立法支持。

相较于更为完善的民事审判普通程序，我国现行立法对简易、小额、速裁等“简案”审判程序的规定略显粗略。对于简易、小额速裁程序，我国在《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中对此两类案件适用范围、庭审要求、审理期限、程序变更、可简化的具体内容等方面进行了较为细化的规定，虽使得基层法院在审理此两类案件时具有了一定的可操作性，但却在案件繁简的甄别、速裁团队的构建、繁简程序的转化等方面仍存在实践空白与困惑。随着案件繁简分流机制的深入推进，在总结各地繁简分流实践工作的基础上，最高人民法院接连出台了相关意见对该机制的具体实施进行指导和总结，其中2016年9月发布的《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》），以长达18项的篇幅从案件甄别分流、送达方式的简化与完善、发挥快审程序优势、推行案件的集中审理、推进审判辅助性实务的集中管理等方面对案件繁简分流工作进行了全面规定，可以说，《意见》为各级法院推行繁简分流工作明确了具体方向、奠定了实践基础。

（三）构建样本分析。

据统计，全国80%的民事案件由基层法院审结，面对如此繁重的审结压力，基层法院如何构建实施繁简分流工作便显得尤为重要。本文之所以选择以L市J县法院作为构建样本，主要基于以下三个原因：

1.法官员额制实行后，案多人少的矛盾具有突出性。2016年法官员额制实行前，L市J县有民事法官33人，近五年人均结案数为67件。员额制实行后，该院民事法官骤减至16人，人数减少52% ，而案件确曾逐年递增趋势，2019年，该院民事案件人均结案数为134件，可以看出，该院案多人少矛盾逐年升级，如何通过繁简分流破解这一难题成为该院当务之急。

2.派出法庭多，团队构建的困惑具有代表性。鉴于所辖区域幅员的广阔，L市J县法院目前有派出法庭5个，以地域为分案标准，自行对所辖区域内的全部民事案件进行立案与审结。实行繁简分流后，如何对法庭受案范围进行划分、如何平衡各法庭与立案庭之间的职能重叠、与繁案团队之间的案件流转以及法庭如何定位，成为该院民事案件繁简分流构建的困惑之一。同时，各法庭共有员额法官6人，法官助理10人、书记员1人，占全院民事员额法官的60%、法官助理的50% ，受限于编制数量及经费数额，该院法官助理与书记员缺口较大，致使各法庭法官与助理、书记员的配比未达1:2，尤其是书记员的缺失，使得助理一人兼两职的情形长期存在，团队构建上的人员配比成为该院繁简分流机制构建上的又一困惑。

3.案件类型相对集中，案件繁简甄别标准的构建上具有典型性。笔者对样本法院民事案件受案类型进行统计，该案近5年来的民事案件类型主要集中在婚姻家事类、合同类、侵权类、劳动争议类及其他类案件，集中婚姻家事类、合同类、侵权类、劳动争议类案件均占该法院各年民事案件的90%以上，如何针对案件类型相对集中的这一特点构建基层法院民事案件繁简甄别标准，以该院案件类型作为甄别标准的构建基础，具有一定的典型性，可为其他基层法院甄别标准的构建提供有效参考。

二、基层法院构建民事案件繁简分流机制的实务运作与现实问题。

（一）实务运作。

繁简分流机制改革启动后，各基层法院积极响应，在结合自院实际情况的基础上，纷纷出台了民事案件繁简分流实施意见。对于民事案件的繁简分流，各基层法院的实务运作大致可归纳为以下几点：

1. 分流标准上。对于简案，我国在《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十七条将其界定为“事实清楚、关系明确、争议不大”的案件，可何为事实清楚、关系明确、争议不大，法律却未有进一步的明确规定。鉴于此，各地法院只得各出标准来对案件繁简进行划定，大致分为以下几类：（1）以“案由类型”作为划定标准，即以立案案由为标准，直接将某些案由划入简案范围，以此为标准的法院多将婚姻家事类案件、民间借贷案件、物业纠纷案件以及交通事故案件归入简案。（2）以“案由类型+诉讼标的额”作为划定标准，即将标的额在某数额以下的某些案件类型直接纳入简案范围，采用此标准的法院，多将金额为5万元或当地上年度就业人员年平均工资30%以下的婚姻家事类案件、民间借贷案件、物业纠纷案件以及交通事故案件归入简案。（3）以“诉讼标的额大小+案由类型+实体审查”作为划定标准，即在第（2）种划定标准的基础上，交由简案法官一定的实体审查权，若简案法官经审核认为该案件不属于简案，则赋予简案法官将案件移交繁案法官的权利。

2.分流流程上。鉴于分流标准的不同，各地法院的分流流程可分为以下两种：（1）“诉前调解+立案分流”一次分流法。采用此分流流程的法院，多采用前述第（1）、（2）种划分标准，由立案庭在立案前进行诉前调解，调解成功即以撤回起诉或制作调解书结案，调解不成即由立案庭按照标准对案件进行分流，随即完成案件的繁简甄别工作；（2）“立案分流+立案后分流”二次分流法。采用此分流流程的法院，多采用前述第（3）种划分标准，具体做法为由立案庭在初次接收到诉讼材料时，以“案由”或“案由+诉讼标的额大小”为标准对案件进行第一次繁简甄别；简案团队在接收到立案庭移送的案件材料后，由简案法官对案件进行一定的实体审查，若简案团队认为该案不适宜简审，则由简案法官依照繁简流转机制将案件移送繁案团队，以此对案件进行第二次分流，从而以两次分流的方式最大限度地确保案件繁简分流的精准性，以此充分保障简案快审、繁案精审目标的实现。

3.团队构建上。对于繁简案件团队的构建，各基层法院多以构建速裁团队的方式组建其繁、简案团队，对于速裁团队的部门定位、职能范围，大致如下：（1）隶属于立案庭，以完成案件的首次分流、简案案件的审理为其主要职能；（2）建立速裁庭，独立于立案庭，以完成案件的二次分流、简案案件的审理为其主要职能。

（二）现实问题。

1.案件繁简的甄别标准问题。如前所述，我国现行法律并未对案件繁简进行精准设置，各法院仍处于摸石头过河阶段，无论采用哪种标准进行分流，均存在一定的现实问题：（1）标准设置不精准，繁简混审的情况时常出现。此种问题，多发于以“案件类型”或“案件类型+标的额”为标准只进行一次分流的法院。当前，我国民事案件呈现出复杂多变的趋势，不少民间借贷、交通事故等传统类简单案件虽诉争标的较小，但却呈现出法律关系复杂、涉案人员多、涉司法鉴定等繁案特征，而采用单一标准进行案件划分，往往出现将案件归类于简案后，却偶发无法送达、需进行司法鉴定、需追加当事人的情况，导致案件出现事实无法查清、审理周期冗长等不适宜简审的情形，此时案件已无法进行再次分流，从而导致简案团队繁审案件情况的出现。（2）分流不精确，影响案件审判效率。此种问题，多发于以“案件类型+标的额+实体审查”为标准进行二次分流的法院，主要表现为立案庭未能在第一次分流时进行精准分流，简案团队在进行一定审查后将案件进行二次分流，两次分流不但导致案件审理周期的拉长，还导致简案法官在一定程度上对案件进行了审理，浪费有限的司法资源。

2.繁简流转机制之问题。繁简流转机制，是指案件被划定为简案后，简案团队经审查认定案件属于繁案的，简案如何流转至繁案的比例限定、时间规定以及衔接程序等方面的制度规定。繁简流转机制问题，出现于赋予简案法官一定流转权利的法院，当简案法官认为承办案件出现不适宜简审的情形时，就需要借助流转机制，将案件及时移送繁案团队，在此过程中，多出现以下流转问题：（1）流转衔接不畅通，影响案件的流转效率。流转衔接的不畅通，多表现为未对流转期限、流转程序进行明确规定，从而导致简案团队未及时移交、繁案团队未及时接收以及简、繁之间相互推诿的情况时常发生，影响案件的二次流转效率与审理质效。（2）流转比例未划定，二次流转权利被滥用。部分法院未对简案团队能将案件再次流转的比例进行直接划定，最大限度地赋予简案法官二次流转权，这将直接导致部分简案法官因想进一步提升审理质效或规避裁判风险将本应简审的案件不恰当流转至繁案，二次流转比例提升，简、繁团队间相互推诿的情况多发，内部矛盾由此而起，影响繁简分流工作的具体实施。

3.简案如何简审之问题。繁简分流之实施，目的在于实现案件的快慢分道，从而最大限度的满足人民群众的诉讼需求，重点在于以有限的司法资源审结最多的案件，其中简案的审结速度就显得尤为重要了。最直接提升简案审结速度的方法，便是有效的简化案件的审理，但纵观各法院，简案审理却并不“简”，主要表现为以下两个方面：（1）庭审过程未有效简化。笔者对样本法院简案的庭审过程进行分析后发现，该院简案庭审模式依然沿用传统的庭审模式，与繁案的庭审过程并无二致，庭审平均时长达2.3小时，这对于需要审结大量案件的简案法官来讲无疑是一沉重负担。（2）裁判文书未严格简化。为有效简化简单案件的审理，将简案法官从繁复的文书写作工作中解脱出来，令状式、要素式、表格式等文书格式应运而生，但上述却因格式未统一、内容未规范等原因未能在各级法院全面推广运用，笔者对样本法院简案的裁判文书进行抽样分析后发现，该院简案文书格式仍采用传统文书格式，简单案件的文书简化工作可以说停滞不前。

4.繁简审判团队构建之问题。如前所述，各基层法院多以构建速裁团队的方式组建其繁、简案团队，但在如何构建合理、优质、高效的繁简团队以及派出法庭的职能定位上，各地法院仍存在问题：（1）派出法庭的职能定位问题。派出法庭，身处司法办案的最基层，为方便辖区内群众诉讼，各地派出法庭多数身兼立案、审理，甚至部分案件的执行的多重职能，派出法庭受理案件虽多为简单案件，但亦不排除复杂案件的出现，在繁简分流的改革背景下，如何在方便群众诉讼的基础上进行派出法庭案件的快慢分道、派出法庭的职能应如何定位，成为派出法庭较多的法院的团队构建难题之一。（2）速裁团队的人员选配问题。人员的合理选配，对于团队工作质效的保障至关重要，尤其是简案团队法官的选任，法官与助理、书记员之间的人员配比，更为紧要。笔者通过对L市已实施繁简分流法院的速裁团队的人员构成进行分析发现，简案法官的选任上出现了一种极端现象：部分法院特选35岁以下青年法官担任简案团队的法官，部分法院却特选50岁以上年长法官担任简案团队法官。特选青年法官主审简案的法院认为，青年法官虽精力较好但经验尚欠，鉴于简单案件案情的相对简单性，由青年法官主审此类案件更为妥当且青年法官在审理此类案件中可不断积累自身的审判经验，从而为日后审理繁复案件奠定坚实基础。而特选年长法官主审简案的法院则认为，年长法官拥有丰富的审判经验及较好的调解能力，让年长法官审理简单案件，能充分利用其审判经验及调解能力促使案件达成调解以快速审结，从而有效提升简单案件的审理效率。法官作为简案团队核心成员，其选任将直接影响简案团队的整体工作质效，从上述极端现象可以看出，如何选任简案团队的法官亦成为各法院的困惑问题。此外，如何在有限的人员中合理确定法官、法官助理、书记员之间的配比，也成为问题之一。

三、基层法院民事案件繁简分流机制的系统构建。

（一）构建原则。

任何一项机制的构建，都离不开其制定时的价值意义，都需有一定的构建原则作为其构建的价值指向，因此，民事案件繁简分流机制的构建，也应遵从一定的构建原则。      

1.公平为先、效率为辅的平衡原则。“公正与效率是世纪人民法院工作的主题”这一法治化命题表明，民事诉讼审判方式的改革必须围绕着公正和效率这两大价值目标进行。 ₍₁₎民事案件繁简分流机制的构建，也必须围绕公正、效率这两大原则进行，但是公正与效率这两大原则，往往又存在公正效果与效率提升之间的博弈关系，取得两大原则的最佳平衡，是民事案件繁简分流机制构建的价值取向基础。民事案件繁简分流机制的意义，是以有限的司法资源最快最优的满足人民群众不同的司法需求，而满足人民群众司法需求的前提，是让案件得以最公正的审判，这其中的公正，包括实体公正与程序公正。而效率提升的价值追求，也应当以公正结果的实现为前提，以牺牲公正结果为代价的审判，再高效亦是枉然。因此，笔者认为，民事案件繁简分流机制的第一大构建原则，应当是公正为先、效率为辅的原则，即案件的高效、优质审结，必须以保证公正结果的实现为前提，在此基础上，以《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定为限，最大限度地简化相关审理程序，达到公正与效率之间的最优平衡。

2.尊重当事人合意原则。尊重当事人合意，是指案件审理过程中，对当事人相关诉讼权利的限制与简化，应当充分告知当事人，赋予当事人一定的程序选择权。笔者之所以主张民事案件繁简分流机制构建应当遵从尊重当事人合意原则，原因在于民事诉讼本就因当事人意愿而启动，在整个民事诉讼过程中，当事人意愿的选择应当贯穿整个过程，因而法院是适用简单案件审理程序还是复杂案件审理程序，都应当明确告知当事人，且在简化、限制当事人某些诉讼权利时，应当充分尊重当事人意愿，赋予当事人一定的程序选择权，取得当事人同意对程序进行简化的合意。

（二）民事案件繁简分流机制的具体构建。

1.案件繁简甄别标准的构建。案件繁简的甄别标准，是民事案件繁简分流机制构建的牛鼻子，只有制定了科学、合理的甄别标准，才能使案件准确分流，为简案快审、繁案精审奠定坚实基础。前文已述，采用“案件类型”、“案件类型+标的额”为甄别标准，容易出现繁简混审情况的出现，而采用“案件类型+标的额+实体审查”为甄别标准，又容易导致甄别效率过低，繁简流转不顺畅的问题。因而，在充分分析各类甄别标准优劣的基础上，笔者提出“客观甄别+主观再分流”的甄别的标准。（1）“客观甄别”。所谓“客观甄别”是指根据案件的案由、诉争标的额、案件来源、涉案人数等可直观判别的案件“客观”特征，采取“肯定性条件囊括” +“否定性条件排除”的方式，进行案件的第一次繁简甄别。上述的“肯定性条件囊括”，是指根据案件的案由 、涉案标的与人数的特征，将部分案件直接囊括至简案范围中。基于对基层法院案件类型、涉案标的及人数的研判，笔者主张将只涉及原、被告双方当事人，涉案标的为当地上年度就业人员年平均工资30%以下的婚姻家庭类纠纷、合同类纠纷、侵权责任类纠纷、劳动争议类纠纷囊括至简案范围。而“否定性条件排除”，是指以否定评价的方式，将某类案件直接排除出简案范围，对于这个排除范围，笔者主张基层法院将下列民事案件纳入：①建设工程施工合同纠纷，与公司、证券、保险、票据等有关的民事纠纷（保险纠纷除外）以及执行异议之诉案件；②发回重审、再审、指令继续审理、指定管辖案件；③涉及本辖区内重大舆情的案件；④涉及本辖区发展大局，党政机关、人大代表、政协委员、上级法院重点关注的案件；⑤涉及社会稳定的案件。（2）主观再分流。所谓主观再分流，是指简案法官在对案件进行一定实体审查后，对案件进行主观判断，若认为案件属于繁案，则赋予简案法官将案件流转至繁案团队的二次分流权。前文已述，对于赋予简案法官二次分流权，可能导致流转衔接不畅通、二流分流权被滥用的问题，但是针对现代社会民事案件的复杂多变性，二次分流权是最能保障案件精准分流的重要手段，对于前述可能导致的问题，是可以通过构建合理、有效的流转机制来进行化解的，因此，赋予简案法官主观再分流的权力，笔者认为是十分必要的，至于如何构建合理、有效的流转机制，本文下文将论述。

2.繁简案件流转机制的构建。为有效解决流转衔接不畅通、二次分流权被滥用的问题，笔者认为，案件流转机制的构建应以确定流转时间、流转程序、流转比例为主要内容。（1）流转时间的确定。对此，笔者主张在简案法官在接收案件的5个工作日内完成流转工作。之所以主张5个工作日，是基于笔者对样本法院送达时间的调查，认为在5个工作日内，简案法官完全可依赖送达程序向双方当事人了解基本案情及诉争焦点，从而完成对案件的初步研判。（2）流转程序。对于简案法官判定案件属于繁案后的流转程序，笔者主张由原审简案法官将案件报分管院领导，院领导审批后再统一交由立案庭移送繁案团队，以此杜绝繁简团队间相互推诿的情况的发生，同时也利于分管院领导对繁简案件的全面掌握。（3）流转比例。对此，笔者主张将简案法官可将案件进行二次流转的比例确定为其全年所办案件的10%以内。确定10%的比例，一方面基于简案法官可利用立案审查阶段即对案件进行第一次研判，赋予简案法官过高的二次流转比例，不利于繁简分流效率的提升及简案快审目标的实现；另一方面又考虑到案件审理过程中确实可能出现不适宜简单审理的情况，赋予简案法官过低的二次流转比例，又不利于繁简混审的杜绝以及繁案精审目标的实现，因而笔者认为10%的比例较为稳妥。

3.繁简团队的构建。简团队的构建，主要包括繁简团队的设立、人员选任及配比、职能范围等内容。针对前述繁简团队构建存在的问题，笔者提出如下构建意见：（1）简案团队的设立。对于简案团队的设立，笔者赞成上述组建隶属于立案庭的速裁团队的做法。理由如下：对于基层法院而言，民事审判部门多只设立民事审判庭及派出法庭，若再单独设立速裁庭，将面临职数需增加、人员另行配备的问题，对于人员本就紧缺的基层法院而言，无疑新增困难。同时，若只在立案庭下设立速裁团队，该速裁团队还可借立案审查阶段，对案件的繁简进行初步甄别，从而节省了繁简甄别的时间。（2）派出法庭的定位。基于对样本法院派出法庭的地域设立、人员配备、受案类型的分析，笔者赞同将派出法庭定位于简案团队，由其根据本院繁简案件的甄别标准及流程，完成对简单案件的立案及审结工作。（3）繁简团队的人员选任及配比。繁简团队的人员选任，关键在于法官的选任，笔者赞同优选35岁以下青年法官担任简案法官，理由为基层法院的受案现状决定了简单案件应占比全院民事案件总数的70%以上，而青年法官精力较好，能较好的胜任较多的工作量，且青年法官在简单案件的审理中能进一步积累审判经验、提升审判能力，从而为日后审理繁复案件奠定基础。对于法官、法官助理、书记员之间的配比问题，基于基层法院的人员现状，笔者主张以1：1：1的配比设立。（4）繁简团队的职能范围。基于笔者赞成设立隶属于立案庭的速裁团队及派出法庭作为简案团队的设立方法，因此，对于简案团队的职能，笔者主张如下：完成繁简案件的第一次甄别及立案工作；完成简单案件流转至繁复案件的审批、案件材料的移交工作；完成简单案件的审结工作。而对于繁案团队的职能，则以完成繁复案件的审结工作为主。

4.简案团队的简审程序构建。简审程序，笔者主张构建立案调解—要素式审判—要素式裁判的审理流程，具体如下：由立案庭、各派出法庭按照本院分案接收立案材料、进行立案审查及诉前调解，其中诉前调解工作由隶属于立案庭的速裁团队及各法庭完成，调解成功，案件则以确认调解协议或撤诉审结，若调解不成功，则由速裁团队、各法庭提出分流建议，对于被研判为简案的案件，速裁团队、各法庭在立案送达阶段即引导原告方填写诉讼要素表，诉讼要素表内容包含诉讼请求（若为请求赔偿金类诉求，还需列明赔偿金额的具体计算方式）、诉讼理由及所依据的证据，后将诉讼要素表送达被告方，由被告方针对原告提出的诉讼要素填写相应意见，开庭审理时，则重点围绕诉讼要素表中双方具有争议的部分进行，庭审后，法官则根据诉讼要素表及庭审笔录制作要素式裁判文书，以此最大限度简化简单案件的庭审过程及文书制作流程、有效提升案件审结效率。

(1)《基层法院速裁法庭机制探索——以S 市M 区法院为例》，尹学新、韩伟清、薛家莺、彭思怡、张贺棋著；